Les infraccions urbanístiques a Catalunya

Les infraccions urbanístiques es conceben en l’ordenament jurídic com aquelles accions o omissions que vulneren l’ordenament jurídic, és a dir, totes aquelles actuacions contràries a la normativa urbanística vigent.

I quins poden ser els supòsits en els quals la normativa urbanístic determina l’existència d’una infracció?

A Catalunya, és el Decret Legislatiu 1/2010, de 3 d’agost, pel qual s’aprova el Text refós de la Llei d’urbanisme, més conegut com Llei d’Urbanisme (també TRLU), la que ens classifica les infraccions de caràcter lleu, greu o molt greu, determinant a la vegada quins són els supòsits amb els quals s’entén l’existència de la comissió d’una infracció.

Els supòsits més habituals que trobem en l’actualitat per determinar l’existència d’una infracció són per exemple:

a) L’execució d’obres sense llicència o comunicació prèvia.

b) L’execució d’obres emparades amb llicència o comunicació prèvia que s’han accedit del que es va sol·licitar o permetre per part l’Ajuntament.

c) La incompatibilitat de les obres amb el tipus de sòl on es situen.

d) Les petites reparacions que no han estat autoritzades per mitjà de llicència o comunicació prèvia.

d) L’execució d’obres per part del ciutadà que desconeix la necessitat d’obtenció de llicència o comunicació prèvia.

Concretament són els articles 213, 214 i 215 de la Llei d’Urbanisme els que ens defineixen les infraccions en l’àmbit urbanístic.

A tot això, que suposa haver comés una infracció urbanística?

La vulneració de l’ordenament jurídic per la comissió d’infraccions suposa de forma imperativa que l’administració, principalment els Ajuntaments, hagin d’executar totes aquelles actuacions dirigides a esclarir els fets amb la finalitat d’iniciar un expedient de protecció de la legalitat urbanística, si s’escau.

Aquest expedient o procediment administratiu es configura des d’una doble vessant: la restauració de la realitat física alterada i el procediment sancionador per la comissió d’infraccions urbanístiques.

Per un costat la restauració de la realitat física alterada i l’ordre jurídic vulnerat implica que l’execució d’obres o altres actuacions que vulneren la normativa urbanística han de cessar per restablir la realitat física anterior. És a dir, aquesta tipologia de procediments impliquen que aquelles actuacions contraries, es sotmetin a un procediment en el qual la pròpia administració dicta una sèrie de mesures d’acord amb les circumstàncies singulars i objectives de cadascun dels supòsits, amb la única finalitat de retornar el terreny o l’edificació a la seva situació física anterior.

Aquestes mesures de restauració són les que enumera l’article 120 del Decret 64/2014, de 13 de maig, pel qual s’aprova el Reglament sobre protecció de la legalitat urbanística (RPLU):

a) L’enderrocament de les obres executades.

b) La reposició al seu estat inicial de les obres que hagin estat enderrocades o que hagin estat modificades en els casos següents:

c) La reposició dels terrenys al seu estat inicial.

d) El cessament dels usos il·legals.

d) El desallotjament de les persones usuàries i la retirada de les coses mobles relatives als usos il·legals de l’immoble de què es tracti.

e) L’execució de les obres necessàries per impedir els usos il·legals.

f) El cessament dels subministraments dels serveis o la prohibició de la seva contractació.

g) La prohibició de la primera utilització i ocupació dels edificis i les construccions.

A més a més, es preveu la revisió de les operacions jurídiques que contravenen l’ordenament jurídic, tals com la divisió de terrenys (segregacions) i dels edificis (divisions horitzontals).

Altrament, aquestes mesures de restauració podrien ser dictades en el si dels procediments de revisió d’ofici de títols administratius habilitants o través d els pronunciaments judicials amb el dictamen de les mesures o amb la imposició a l’administració competent perquè les adopti.

Per altre costat, el procediment sancionador es configura com el procediment punitiu per la comissió d’infraccions en l’àmbit urbanístic, del que acaba derivant la imposició de sancions, d’acord amb les tipificacions previstes a la Llei d’Urbanisme. Específicament, trobem regulat aquest procediment en els articles 144 a 150 del RPLU.

Si aquest procediment sancionador acaba determinant la comissió d’una infracció, el resultat és la imposició d’una sanció pecuniària (multa) graduada d’acord amb els diferents paràmetres regulats en la pròpia Llei d’Urbanisme i del RPLU (arts. 219 i 220 del TRLU; arts 137 a 143 del RPLU).

Considerem en tot cas que, la infracció inclús sent pròpiament el concepte que motiva l’inici dels procediments sancionadors, en l’àmbit de la disciplina urbanística, forma part inherent dels procediments de restauració de la realitat física alterada, i és per aquest motiu pel qual aquests dos procediments acaben entrelligant-se en aquesta matèria.

És tant així que, inclús el legislador va preveure al RPLU la possibilitat d’iniciar i tramitar simultàniament un procediment de restauració de la realitat física alterada i un procediment sancionador per totes aquelles accions o omissions constitutives d’infracció (podeu veure-ho a 110 del RPLU).

Tot i això, no existeix l’obligació d’iniciar-los simultàniament, ja que aquesta decisió respon a un criteri discrecional de l’administració competent, atenen les circumstàncies de cada cas concret, tal i com preveu el RPLU. La no simultaneïtat implica la tramitació i resolució de dos procediments per separat, que poden comportar dubtes als operadors jurídics sobre quin ordre s’ha de seguir en la seva tramitació.

Aquests dos dubtes responen a la generació de dos situacions diferents.

La primera d’elles derivada de l’inici, tramitació i resolució d’un procediment de restauració de la realitat física alterada, amb anterioritat a un procediment sancionador, en la qual l’infractor executa voluntàriament les mesures de restauració dictades.

En aquest cas, tindria dret l’infractor a una reducció de la multa que possiblement se li imposarà en un procediment sancionador, tal i com preveu l’article 142 del RPLU?

Entenem que sí que tindria dret la reducció d’un 80% o d’un 60%, amb el cas d’executar voluntàriament les mesures de restauració dictades abans de la fermesa de la via administrativa o abans que l’òrgan competent n’ordeni l’execució forçosa. Entenem però que, si fos aquest el cas, la tramitació i resolució d’un procediment sancionador en posterioritat, ja hauria de contemplar en el seu inici una de les dues reduccions previstes atenen les circumstàncies concretes del cas.

I de forma contrària, podria tramitar-se primerament un procediment sancionador i, en posterioritat a la seva resolució, tramitar-se un procediment de restauració de la realitat física alterada?

Considerem que no, per la mera literalitat de l’article 142 del RPLU, el qual estableix que en qualsevol moment anterior a l’execució forçosa de la multa corresponent, les persones que assumeixin l’obligació de restaurar la realitat física alterada i l’ordre jurídic vulnerat i, d’indemnitzar els danys i perjudicis causats per la comissió de la infracció corresponent, tenen dret a la reducció de la multa.

Per tant, entenem que existiria una manca de coherència i seguretat jurídica si es tramités primerament un procediment sancionador en el qual l’infractor mai podria acollir-se a una reducció de la sanció, pel simple fet que en la imposició de la multa encara no s’haurien executat les ordres de restauració que encara no han estat dictades en el si d’un procediment de restauració de la realitat física alterada.

És per això que, entenem que el més oportú en aquesta tipologia de casos és la resolució simultània del procediment de restauració de la realitat física alterada i del procediment sancionador o, alternativament, la resolució en primera instància del procediment de restauració i, finalitzat aquest, la tramitació d’un procediment sancionador, que atorgaria les màximes garanties als administrats.